陈金保:税制改革重点应是清费正税调结构

中国宏观税负问题再次引发热议。先是中金公司发布报告称，我国宏观税负已达37%，与我国所处的发展阶段极不相称，然后国务院常务会议决定进一步加大对小微企业的税收优惠力度，再是财政部部长楼继伟表示“营改增”全面收官近在眼前。减税，抑或增税？对中国税制改革而言，这是绕不过去的话题。

从民众角度看，当然税负越低越好。但这毕竟只是美好愿望而已，因为从本质上看，宏观税负就是一个国家或地区的企业和民众为获得政府提供的公共服务而必须承受的经济负担。俗话说，要享福先付出，公共服务就是“享福”，税负就是“付出”。纳税少福利多，民众自然高兴，而纳税多福利少，民众感受到的税负痛苦就会多些。因此，要衡量宏观税负到底高不高，要从财政的“收”和“支”两个方面综合来看。

我国财政的“收”有两个方面：一个是税收，这是最主要的财政筹资渠道；另一个是预算外收入，包括各种政府收费、政府性基金收入、社保基金收入和国有资本经营收入等等。通常说的大口径宏观税负就是指上述两部分政府收入总和占GDP的比重。中国目前这一比值与美国、日本等发达国家相当。

再看我国财政的“支”。公共财政支出主要有政府行政运行支出、社会福利性支出（包括教育、医疗和社会保障等）、公共服务性支出（包括国防、安全、基础设施等）和经济建设性支出。一般来讲，社会福利性支出占比越高，民众对纳税的“自愿性”就会越高。在欧美等发达国家，社会福利性支出占财政支出的比例都会超过50%。比如，美国、日本在60%左右，法国、挪威等高福利国家在70%多。中国呢，社会福利性支出占一般公共财政支出的比例在50%左右，但是考虑预算外收入，社会福利性支出占政府总支出的比例也就30%左右。相对而言，中国的行政运行支出和经济建设性支出占比都偏高。

因此，从公共服务水平的可比性来看，我国民众的“享福”较少而“付出”较多，税负痛苦指数自然就高。那么，是不是未来减税就成为必然了呢？笔者的答案是否定的。因为减税和减支是硬币的两面，减税必先减支，而就目前而言，要大幅减支很难。主要原因有三个：一是我国人均GDP已达7500美元，老百姓对公共服务和社会福利的需求正处于直线上升阶段，从平衡预算的角度看，进一步减税空间不足；二是地方政府债务规模较大，虽然通过地方政府债务置换可以延缓政府的当前还债压力，但欠债迟早是要还的；三是我国毕竟还是发展中国家，政府经济建设性支出还需要保持适当比例。

今后的税制改革方向，十八届三中全会定调是“稳定税负”。那么，是不是税制改革就无所作为了呢？当然也不是。因为财税改革是新一轮全面深化改革的排头兵、重点戏，对整个改革具有“四两拨千斤”的作用，只是其重点不在于减税负，而在于调结构：调整财政收入结构、税收收入结构、财政支出的结构。

在我国政府的一般公共财政收入中，税收收入占比在85%左右，但在政府的全部收入中，税收占比也就50%左右。政府的非税收入太高，直接导致中国的小口径税负不高(2014年20%左右)，而大口径税负偏高。从国际比较看，这很不正常，也存在很大的弊端。一是与税收相比收费透明度不高，过多收费会纵容政府“敛财”权力的滥用，也不利于实现 “预算民主”；二是费的占比太高与“税收法定”的大原则相悖。因此，下一步的改革大方向是清费正税，比如清理各种行政性收费和政府性基金，开征环境税，以房地产税替代一部分房地产开发收费项目以及土地出让金、社保费改为社保税等等。

从税制结构上看，税收来源包括直接税和间接税。在我国，直接税主要包括企业所得税、个人所得税和土地增值税；间接税主要包括营业税、增值税和消费税。初步统计，我国直接税比例大致为三分之一，而间接税比例占三分之二。与此相反，世界上发达国家大部分以直接税为主，比例一般都超过60%。不是说直接税比例越高越好，但由于间接税具有累退性、可转嫁性和中间性，间接税比例过高会带来两个明显的问题：一是会造成税负不公。间接税不管企业有没有利润，以及利润有多少，一律采取“雁过拔毛”的方式征税；二是会造成收入越低的人群或者盈利能力越差的企业感受到的税负痛苦越大。因此，今后增加直接税比重降低间接税比重就成为必然。具体的改革措施有：个人所得税实行综合征收、开征房地产税、开征遗产税、消费税扩围以及调高税率、减并与调低增值税税率等等。

表面上，财政支出好像与税制改革不是一个范畴，其实不然。一国税负是否“痛苦”，不应只纠缠于税负高低，更应关注财政支出结构是否合理。如果政府所获得的大部分财政收入用于提升民生支出和福利水平，即使稍高的税收水平也无妨。由此，下一步我国税制改革的具体措施有两条：一是通过反腐和八项规定，严控政府行政运行费用；二是通过简政放权，充分发挥市场的基础性作用，尽快构建“小政府、大社会、好市场”。